Lotta al terrorismo e contrasto al crimine organizzato risorse e strumenti in Italia e U.S.A.

Lotta al terrorismo e contrasto al crimine organizzato risorse e strumenti in Italia e U.S.A.

Gli attentati dell’11 Settembre 2001 negli Stati Uniti d’America hanno segnato un punto di svolta rivoluzionario nella concezione delle politiche di sicurezza dei Paesi Occidentali. La minaccia terroristica, capace di colpire la cittadinanza inerme in ogni momento, luogo e modalità, ha portato gli Stati a rimodulare le priorità nel campo della prevenzione dei crimini e della sicurezza della popolazione, traducendo questa riflessione in una diversa allocazione delle risorse – umane ed economiche – e nella modifica o creazione di normative preposte a questi fini.

Tuttavia, essendo limitate queste risorse a disposizione, é compito dei governi individuare la loro  migliore allocazione, cercando, al contempo, di sviluppare  e introdurre delle misure tali da sopperire a eventuali mancanze e fornire strumenti sempre più incisivi nel contrasto alle minacce crescenti all’ordine pubblico, sia di tipo terroristico sia di tipo criminale.

L’obiettivo di questo lavoro é quello di effettuare un’analisi su come la minaccia del terrorismo abbia influito sulla politica di sicurezza di Italia e Stati Uniti d’America in relazione al contrasto al crimine organizzato, fenomeno comune a entrambi gli ordinamenti. Analizzando in chiave comparatistica i cambiamenti strutturali negli organi preposti alla sicurezza e le modifiche alle normative in materia, ci si intende di comprendere se quanto realizzato al fine di potenziare le forme di contrasto al terrorismo abbia creato lacune o amplificato potenziali rischi nella quotidiana lotta a fenomeni criminali di tipo organizzato.    

Gli ordinamenti oggetto della ricerca hanno in comune la presenza di organizzazioni criminali radicate e attive sul territorio con le quali si confrontano da più di un secolo. Inoltre, le similitudini tra le organizzazioni dal punto di vista strutturale, metodologico e sociale permettono di applicare strumenti di comparazione atti a interpretare l’evoluzione del fenomeno alla luce delle nuove minacce sul piano della sicurezza interna ed esterna.

Il contesto statunitense

Gli Stati Uniti d’America sono il Paese che più di tutti é intervenuto in maniera decisa nel fronteggiare la minaccia terroristica globale a seguito degli attacchi dell’11/9. Allo stesso tempo, insieme all’Italia, gli U.S.A. hanno contribuito fortemente al contrasto di fenomeni criminali di tipo organizzato, nello specifico quello mafioso, estremamente radicato sul territorio e pesantemente infilitrato nei gangli vitali dell’economia legale.

L’offensiva del Governo Federale e dei singoli Stati nei confronti del crimine organizzato ha portato, dall’inizio degli anni 80 del XX secolo, a un progressivo smantellamento delle organizzazioni presenti sul territorio americano dedite a ogni tipologia di reato: dall’estorsione all’usura, dal gioco d’azzardo al traffico di sostanze stupefacenti, passando per omicidi e riciclaggio di denaro di provenienza illecita[1]. Negli ultimi decenni, sia il Federal Bureau of Investigation (FBI), sia le forze di polizia statali hanno posto come priorità la lotta alla criminalità organizzata, grazie al supporto di un impianto normativo incentrato sul Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act (RICO)[2]. Questa legge, frutto di una intensa attività di ricerca da parte dei comitati senatoriali di inchiesta sul crimine organizzato, fu elaborata dal Professore di diritto penale della Ithaca University Robert G. Blakey, già assistente di Robert Kennedy quando era Attorney General ai tempi della Presidenza del fratello John[3]. Fulcro centrale della norma é la configurazione del reato di appartenenza a una associazione dedita alla commissione di azioni delittuose a supporto di una “impresa”, cosí come si può delinare una organizzazione criminale. Tramite questo istituto é possibile incriminare i membri di tale associazione anche se non hanno materialmente commesso l’illecito, nell’ottica di incriminare sia i mandanti che i fiancheggiatori. In tal modo, si introduce il principio della c.d. responsabilità oggettiva dei membri dell’organizzazione, colpendo sia i vertici che i gregari dediti alla realizzazione dei reati elencati dalla legge.

Questo provvedimento potrebbe essere accostato al reato di associazione per delinquere di stampo mafioso ex art. 416bis del Codice Penale italiano. Inoltre, a differenza della norma italiana, la RICO può applicarsi anche nei confronti di organizzazioni che non presentano connotati tipici del fenomeno mafioso, come dimostrato dai processi nei confronti delle bande di strada di origine latina o le associazioni criminali di origine russa, balcanica, asiatica e africana.

Le operazioni giudiziarie hanno fortemente indebolito le consorterie criminali, spingendo addirittura i vertici delle forze dell’ordine americane a considerare quasi sconfitto il crimine organizzato di tipo mafioso presente sul territorio.

Gli attentati del 2001, come esplicato in precedenza, hanno ridisegnato la gerarchia delle priorità delle forze di sicurezza e di polizia federale e statale, ponendo come primo obiettivo le indagini sulle attività terroristiche al fine di prevenire nuovi attacchi sul suolo americano.

Già nel 2002, l’allora Direttore dell’FBI, Robert S. Mueller, relegò le indagini sul crimine organizzato al quarto posto nella lista degli obiettivi dell’Agenzia, dopo l’antiterrorismo, i crimini finanziari e la corruzione nella pubblica amministrazione. Nel 2003, poi, il segnale del cambio di rotta si registrò con la nomina di un esperto nella lotta al terrorismo, Pasquale D’Amuro, come capo dell’Ufficio dell’FBI a New York. Precedentemente, i Direttori della sezione venivano selezionati in base alle competenze sulle indagini contro il crimine organizzato.

Molti degli agenti dell’FBI e della Polizia di Stato di New York assegnati alle indagini sulla mafia vennero spostati ad incarichi con finalità antiterroristiche, ridisegnando gli organici interni alle agenzie in questione.

A titolo esemplificativo, si potrebbe prendere in considerazione la circostanza per cui, negli anni Novanta del XX secolo, a New York, circa 350 agenti federali e un centinaio di agenti statali erano inquadrati nelle cinque squadre antimafia, una per ogni famiglia del crimine[4]. Già nel 2005, l’organico era stato ridotto di due terzi. Nel frattempo, la rinnovata Divisione Antiterrorismo dell’FBI vedeva incrementare gli effettivi per un totale di circa 300 agenti in servizio, più 400 investigatori provenienti da altre agenzie federali e dalla Polizia di Stato di New York[5].

Nel corso degli anni successivi, tuttavia, la minaccia rappresentata dal crimine organizzato é tornata tra le priorità da fronteggiare. Dal 2008, il Department of Justice e l’FBI hanno posto maggiore attenzione non solo sulle organizzazioni criminali attive sul territorio nazionale, bensì anche sul fenomeno della criminalità transnazionale, capaci di agire oltre i confini degli Stati attraverso una rete consolidata e ramificata su più continenti.

Il processo di globalizzazione ha radicalmente modificato il modus operandi delle organizzazioni criminali, le quali ormai operano su scala transnazionale grazie al superamento dei confini dello Stato-Nazione come prima inteso e all’interconnessione dei mercati su scala planetaria, essendo possibile la libera circolazione di persone, merci e capitali (basti pensare all’Unione Europea[6]). Questo profondo cambiamento ha permesso alle organizzazioni criminali di espandersi e ramificarsi in altri Paesi diversi da quello di origine, complice anche l’assenza di una armonizzazione legislativa in campo penale tale da contrastare in maniera univoca il fenomeno[7].

Dal punto di vista legislativo, l’introduzione del Patriot Act (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act) nel 2001, fortemente voluto dall’amministrazione repubblicana del Presidente George W. Bush, ha fornito alle autorità statunitensi un potere di indagine sul fenomeno terroristico maggiormente incisivo rispetto al passato. Inoltre, nel 2002 é stata approvata la creazione del Department of Homeland Security, il quale riunisce le agenzie federali preposte alla sicurezza interna sul piano civile e dedite alla prevenzione e alla risposta alle emergenze interne ai confini, tra le quali attacchi terroristici e disastri naturali.

Queste novità hanno rimodellato il sistema di sicurezza statunitense, facendo emergere una maggiore attenzione sulla prevenzione e il contrasto del terrorismo internazionale.

Il contesto italiano

Dopo aver effettuato questa riflessione sulla politica di sicurezza statunitense in materia, é possibile porre l’attenzione sull’ordinamento italiano, al fine di fornire un quadro esaustivo sulle ragioni della comparazione oggetto di studio.

Sin dagli anni ’60 del XX secolo, lo Stato italiano ha dovuto fronteggiare il pericolo del terrorimo di matrice politica ed eversiva rappresentato da formazioni politicizzate extra-parlamentari, capaci di instaurare un clima di tensione che si é protratto fino alla metà del primo decennio degli anni 2000. Ancora oggi, questo tipo di minaccia risulta attiva. Dopo l’11 Settembre 2001, l’attenzione degli organi giudiziari e inquirenti si é concentrata sul terrorismo di matrice islamica, al fine di prevenire attacchi sul territorio nazionale e monitorare le cellule jihadiste attive o “dormienti”.

Al tempo stesso, l’Italia é il Paese di origine di alcune fra le più importanti organizzazioni criminali, capaci di agire su scala planetaria in qualsiasi tipologia di traffico illecito. Rinviando ad altre sedi per gli  approfondimenti[8], si vuole qui sottolineare come la radicalizzazione sul territorio di queste organizzazioni, la loro capacità di infiltrazione nei mercati del circuito legale attraverso l’impiego di denaro di provenienza illecita, le ramificazioni internazionali (come dimostrato dall’esempio statunitense) e la straordinaria capacità di condizionamento sociale siano elementi di estrema pericolosità per l’ordinamento e per la cittadinanza, motivo per il quale lo Stato italiano ha sviluppato una delle normative antimafia maggiormente all’avanguardia nel panorama del diritto penale comparato in materia.         Un’altra particolarità del contesto italiano é dovuta alla circostanza per cui anche le organizzazioni criminali hanno agito con modalità di tipo terroristico in conseguenza all’azione repressiva attuata dallo Stato.

Nello specifico, si fa riferimento alla strategia messa in atto da Cosa Nostra siciliana culminata con gli attentati dinamitardi in cui persero la vita i giudici Giovanni Falcone e Paolo Borsellino nel 1992, senza dimenticare altri eventi quali le bombe di Milano, Firenze e la strage del Rapido 904 nel periodo tra il 1992 e il 1993.

In altri termini, l’Italia ha affrontato – e affronta tuttora - la duplice sfida posta in essere dal terrorismo di tipo politico e religioso e dalle organizzazioni criminali di tipo mafioso, capaci anche esse di mettere in atto offensive tali da rientrare nella categoria dei fenomeni terroristici.

In risposta a tale duplice minaccia e alla luce della recrudescenza e dell’aumentato rischio di attacchi sul territorio nazionale, lo Stato italiano ha provveduto a rafforzare gli strumenti a disposizione.

É su questo aspetto che si basa una sostanziale differenza con l’ordinamento statunitense: le strutture di prevenzione e indagine sui due fenomeni in questione erano già esistenti per i motivi storici sopra citati.

Il legislatore é così intervenuto in via addizionale, attribuendo nuove funzioni a organismi già attivi ed estendendo i poteri dell’autorità giudiziaria e degli organi inquirenti, in modo tale da non intaccare le c.d. forze d’urto poste a contrasto della criminalità organizzata a favore delle unità antiterrorismo.

L’intervento legislativo che più di tutti riesce a rappresentare questo concetto é la Legge n. 43/2015, la quale ha convertito il D.L. n. 7/2015, “recante misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di matrice internazionale, nonché proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia”.

Per quanto concerne l’argomento di questo studio, si vuole porre attenzione su una delle principali disposizioni previste da tale norma: l’attribuzione della funzione di coordinamento dell’attività investigativa sul terrorismo alla Direzione Nazionale Antimafia. Questo organo, creato nel 1992, ha il compito di coordinare le indagini e le azioni giudiziarie relative alla criminalità organizzata, operando sul territorio nazionale attraverso le 26 Direzioni Distrettuali Antimafia, aventi sede nei distretti di Corte d’Appello.  Il Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrosimo, ai sensi dell’articolo 371bis del Codice di Procedura Penale, “esercita funzioni di impulso” nei confronti delle Procure Distrettuali ai fini del corretto coordinamento dell’attività investigativa e della gestione della stessa. La Direzione Nazionale controlla l’attività delle Direzioni Distrettuali, risolvendo eventuali conflitti e fornendo supporto alle investigazioni. Inoltre, si occupa delle relazioni internazionali nel campo della cooperazione giudiziaria in materia penale, trovandosi a collaborare con gli ordinamenti giudiziari di altri Paesi, come più avanti esplicato.

Quanto disciplinato dalla sopra citata legge, dimostra come non vi é stata necessità di creare nuovi organi per contrastare il fenomeno terroristico. Infatti, le competenze e le best practices, caratterizzanti la Direzione Nazionale Antimafia, hanno permesso che l’attribuzione delle funzioni di coordinamento sulle indagini antiterrosimo possa essere espletata al meglio da personale giudiziario altamente qualificato per il tipo di missione richiesta. Tutto ciò non si é tradotto in una minore considerazione nei confronti del fenomeno criminale di tipo mafioso, in quanto da una parte le Direzioni Distrettuali e le Procure hanno a disposizione sezioni specifiche dedite in via esclusiva alle indagini sul terrorimo, dall’altra le strutture dedite alle indagini e al contrasto sul crimine organizzato, anche quelle dei cui servizi usufruisce la DNA, non hanno subito ridimensionamenti o riduzioni di risorse. L’accenno a tali strutture permette di estendere l’analisi all’ambito operativo del contrasto ai due fenomeni oggetto di studio.

Nel caso statunitense, come precedentemente descritto, é stata presa come esempio la ricollocazione delle risorse interne all’FBI, la più importante agenzia federale che ha il compito di contrastare contemporaneamente le due minacce. In Italia, le indagini contro il crimine organizzato vengono condotte sia dalle forze dell’ordine, quali Polizia, Carabinieri e Guardia di Finanza, sia da strutture interforze permanenti dedite solo a questo tipo di attività, come la Direzione Investigativa Antimafia. Essa ha il compito di avviare indagini sulle organizzazioni criminali presenti in Italia (anche sulle ramificazioni estere) e svolgere attività di intelligence, al fine di monitorare costantemente l’evolversi degli scenari operativi. Inoltre, all’interno delle altre forze dell’ordine esistono sezioni specializzate nel contrasto sia al crimine organizzato sia al terrorismo. Su tutti, un esempio é fornito dal Raggruppamento Operativo Speciale (ROS) dei Carabinieri. Ancora, la Polizia di Stato divide le due funzioni tra il Servizio Centrale Operativo (SCO), per la parte relativa alla criminalità organizzata, e le sezioni della Divisione Investigazioni Generali e Operazioni Speciali (DIGOS) che ha tra i suoi compiti anche quello di indagini sulle attività terroristiche. Infine, la Guardia di Finanza attribuisce al Servizio Centrale di Investigazione sulla Criminalità Organizzata (SCICO) la funzione di coordinamento dei gruppi di investigazione territoriali (GICO), i quali svolgono indagini dal punto di vista finanziario e tributario nei confronti di organizzazioni sia criminali che terroristiche.

Modelli a confronto

Sulla base di quanto finora esposto, si rende necessario porre i due modelli descritti a confronto.

Come primo spunto di riflessione, si può fare riferimento alle modalità di riorganizzazione delle forze di sicurezza alla luce della crescente minaccia terroristica. Se nell’ordinamento statunitense si é assistito a una massiccia riorganizzazione del personale e delle risorse, come dimostrato dall’esempio dell’FBI e dalla creazione del Department of Homeland Security, in Italia ciò non é accaduto in egual maniera, data la precedente esistenza di strutture preposte a fronteggiare la duplice minaccia. Il legislatore ha agito potenziando gli strumenti a disposizione senza che questo abbia comportato una modifica interna agli organi di sicurezza.

Inoltre, si potrebbe porre attenzione sulle modalità di coordinamento tra le forze di sicurezza. Negli Stati Uniti, le varie agenzie federali e statali operano in autonomia le une dalle altre, fermo restando i casi di collaborazione su specifici casi, qualora la situazione la renda necessaria in virtù delle competenze di queste. Fino alla creazione delle squadre antimafia nella città di New York negli anni ’80, per esempio, non erano rari episodi in cui le forze di polizia statali e federali si intralciassero a vicenda durante le indagini sul crimine organizzato a causa della mancanza di condivisione delle informazioni e del coordinamento investigativo tra le procure[9]. Nonostante oggi la situazione sia notevolmente migliorata, non esiste una normativa federale che imponga alle agenzie federali e statali di condividere tutte le informazioni in possesso, preferendo cooperare caso per caso.

A livello apicale, il coordinamento generale delle politiche di sicurezza é espletato dal National Security Council[10], il quale riunisce i vertici delle forze armate e di intelligence, del tesoro e della giustizia. Ovviamente, al comando é posto il Presidente degli Stati Uniti. La funzione del Consiglio é quella di assistere il Presidente in materia di politica estera e di sicurezza nazionale e rappresenta il massimo organo di coordinamento in tal senso.

In Italia, da una parte si ha il coordinamento delle forze dell’ordine impiegate nel contrasto alla criminalità organizzata, come già citato in precedenza, dall’altra esistono strutture che operano in via permanente al fine di garantire la condivisione sul piano informativo tra le agenzie di sicurezza e prevenzione. In particolare, si fa riferimento al Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica (CISR) che riunisce la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministri degli Affari Esteri, Interno, Giustizia, Difesa, Economia, Sviluppo economico e il Sottosegretario con delega ai servizi di sicurezza. Inoltre, il direttore del Dipartimento delle Informazioni  per la Sicurezza (DIS) svolge le funzioni di segretario. Compito del CISR é quello di elaborare i bilanci economici e finanziari delle agenzie di sicurezza e individuare le necessità a livello informativo dei vari ministeri, al fine di espletare al meglio le proprie funzioni di governo[11].

Ancora, a livello operativo si annovera il Centro di Analisi Strategica Antiterrorismo (CASA), formato dai vertici della Polizia di Stato, dei Carabinieri, del DIS e dei due rami dei servizi segreti: l’Agenzia per la sicurezza interna (AISI) e l’Agenzia per la sicurezza esterna (AISE)[12]. Compito dell’organo é l’attività di prevenzione di fenomeni di tipo terroristico e lo scambio di informazioni tra i vari membri, al fine di coordinare al meglio l’attività investigativa e di intelligence.

Queste strutture esistono, dunque, per svolgere un lavoro di analisi e di indagine in via collegiale, permettendo alle varie forze dell’ordine e di sicurezza di accedere alle medesime informazioni.

Esempi di cooperazione

Nonostante quanto emerso da questa analisi sulle differenze strutturali tra i due modelli, si può comunque affermare che Stati Uniti e Italia collaborano proficuamente nell’ambito sia della prevenzione di attacchi terroristici, sia nel contrasto alla criminalità organizzata, soprattutto transnazionale.

Questa cooperazione nasce negli anni ’80, quando la minaccia di tipo mafioso ha interessato contemporaneamente i due Paesi, spingendo le autorità inquirenti a sviluppare procedimenti giudiziari congiunti nei confronti di organizzazioni che operavano contemporaneamente su entrambi i territori. Le operazioni Pizza Connection (1979-1984) e Iron Tower (1988) sono il primo esempio da annoverare. Ancora oggi, questa collaborazione continua,  come dimostrato dalle recenti operazioni congiunte tra FBI, Drug Enforcement Administration e Polizia di Stato italiana: Old Bridge, 2008; New Bridge, 2014; Due Mari, 2016.

Concludendo, quanto finora espresso ha messo in evidenza come l’attenzione nei confronti di fenomeni criminali di tipo organizzato sia rimasta comunque alta nonostante la crescente minaccia causata dal terrorimo internazionale, soprattutto in Italia. Ciò che bisogna sottolineare, comunque, é che un eventuale calo di considerazione della minaccia criminale possa tradursi in un vantaggio per queste organizzazioni, in quanto una minore attenzione in termini di indagini e monitoraggio potrebbe favorire un rafforzamento di queste ultime in termini di crescita di traffici illeciti[13].

 

[1] Abadinsky H., Organized Crime, Cengage Learning, 2012.
[2] 18 U.S.C. §§ 1961-1968
[3] Blakey R., RICO: the Genesis of an Idea, Trends in Organized Crime, Piscataway, New Jersey, 2006.
[4] Gambino, Genovese, Lucchese, Colombo, Bonanno.
[5] Raab S. Le Famiglie di Cosa Nostra, Newton Compton, 2007.
[6] Lumia G, Notaristefano O., ‘Ndrangheta Made in Germany, Edizioni Ponte Sisto, 2010.
[7] Amalfitano C., Conflitti di Giurisdizione e riconoscimento delle decisioni penali nell’Unione Europea, Giuffré Editore, 2006.
[8] Ciconte, E. Storia Criminale: La resistibile ascesa di mafia, 'ndrangheta e camorra dall'Ottocento ai giorni nostri, Rubbettino, 2008.
[9] Raab S. Le Famiglie di Cosa Nostra, Newton Compton, 2007.
[10] Creato dal National Security Act del 1947, 50 U.S.C. ch. 15, § 401.
[11] www.sicurezzanazionale.gov
[12] Cfr. Legge 124/2007, Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto.
[13] Pistone J.D., Donnie Brasco: My Undercover Life in the Mafia, Hodder & Stoughton, 1988. Un esempio é dato dalla famiglia Bonanno di New York, la quale, data per estinta dalle autorità statunitensi,  é riuscita a riorganizzarsi e ad ascendere ai vertici del panorama criminale cittadino.

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