Riforma Madia e semplificazione amministrativa: il nuovo silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni

Riforma Madia e semplificazione amministrativa: il nuovo silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni

Il capo I della L. 7 agosto 2015, n. 124 (artt. 1 – 7) disciplina gli interventi di “Semplificazioni amministrative” della c.d. Riforma Madia. Alcuni di questi articoli prevedono interventi di semplificazioni alla L. 7 agosto 1990, n. 241 mediante legge delega al Governo da esercitarsi in dodici mesi dall’entrata in vigore della delega. Tra i più rilevanti quelli in tema di conferenza dei servizi (art. 2) e segnalazione certificata di inizio attività (art. 5).

Tuttavia la legge di riforma interviene direttamente sulla legge fondamentale in tema di procedimento amministrativo – L. 7 agosto 1990, n. 241 – in due casi, dettando una disciplina direttamente applicabile: silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni (art. 3) e autotutela amministrativa (art. 6). Quest’ultimo istituto è già stato illustrato nello scorso numero. E’ invece oggetto di questo contributo l’intervento diretto in tema di silenzio tra pubbliche amministrazioni.

L’articolo 3 della legge Madia inserisce l'articolo 17bis all’interno della legge sul procedimento amministrativo. Tale articolo al comma 1 prevede che nei casi in cui un’amministrazione, per adottare un provvedimento normativo od amministrativo, debba acquisire assensi, concerti o nullaosta comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, tali ultime amministrazioni comunichino il proprio assenso, concerto o nullaosta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento da adottare, corredato della relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente. Viene quindi posto un termine generale alle pubbliche amministrazioni che devono adempiere agli incombenti citati.

Il termine può essere interrotto quando l’amministrazione che deve adempiere agli incombenti manifesti la necessità di esigenze istruttorie o richieste di modifica, che dovranno essere motivate e formulate nel termine stesso. E’ quindi onere della p.a. rappresentare questi ostacoli istruttori, sempre nel termine di trenta giorni, decorrente dal ricevimento dello schema di provvedimento, al fine di ottenere un’interruzione del termine citato. In questi casi l’assenso, il concerto o il nullaosta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento. Non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini.

Fin qui il disposto normativo è sostanzialmente speculare a quanto previsto dagli artt. 16 e 17 L. 7 agosto 1990, n. 241 laddove vengono disciplinati l’acquisizione di pareri – obbligatori e facoltativi – e valutazioni tecniche di altri organi o enti da parte della pubblica amministrazione procedente.

E’ bene precisare che le tre norme hanno un ambito di applicazione distinto.

L’art. 16 disciplina l’acquisizione di pareri agli organi consultivi di pubbliche amministrazioni. Il parere è espressione della funzione consultiva e comporta un consiglio in ordine agli interessi che l’amministrazione procedente deve tutelare, tenuto conto dei dati fattuali accertati nell’istruttoria procedimentale[1]. Il parere viene di norma rilasciato successivamente alla conclusione dell’istruttoria procedimentale poiché deve (o dovrebbe) esprimere, in relazione al fatto così

rappresentato, la miglior composizione degli interessi nell'esercizio della funzione consultiva.

L’art. 17 disciplina l’acquisizione, quando previsto da legge o regolamento, di valutazioni tecniche di organi od enti appositi. La valutazione tecnica è un giudizio estimativo su un fatto complesso che deve essere valutato nel corso dell’istruttoria. La valutazione è quindi un passo necessario alla piena rappresentazione del fatto sulla quale poi dovrà eventualmente essere rilasciato il parere dagli organi competenti[2].

Il nuovo art. 17bis disciplina invece l’acquisizione, ove previsto, di assensi, concerti o nullaosta comunque denominati di pubbliche amministrazioni e di gestori di beni o servizi pubblici. L’assenso è una manifestazione di approvazione rispetto al provvedimento proposto. Il nullaosta è un atto con cui si dichiara che, in relazione ad un particolare interesse, non sussistono ostacoli all’adozione del provvedimento finale: in sostanza, in questo caso, il provvedimento proposto risulta compatibile con l’interesse da essa curato. Entrambe le figure sono espressione del potere autorizzatorio e cioè di quel potere che ha l’effetto di rimuovere, previa valutazione di compatibilità con l’interesse pubblico, i limiti posti dalla legge all’esercizio di una preesistente situazione di vantaggio. Il concerto, invece, riguarda in generale l’espressione del potere decisorio dell’amministrazione e pone in relazione due amministrazioni (o due organi della medesima amministrazione) delle quali una ha il solo potere di iniziativa (amministrazione concertante) mentre il consenso dell’altra (amministrazione concertata) condiziona l’adozione del provvedimento.

Sembra quindi da escludere una sovrapposizione dell’ambito di applicazione delle tre norme.

Le vere novità sono tuttavia quelle previste dai commi 2 e 3 del nuovo art. 17bis.

Il comma 2 prevede che, decorsi i termini di cui al comma 1 (trenta giorni oltre eventuali altri trenta giorni) senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nullaosta, lo stesso s’intende acquisito. Viene quindi introdotto lo strumento del silenzio assenso, già previsto all’art. 20 L. 7 agosto 1990, n. 241 per i rapporti tra amministrazione e privati nei procedimenti ad istanza di parte, anche nei rapporti tra pubbliche amministrazioni.

La finalità di tale disposizione è evidente: velocizzare l’azione amministrativa, evitando la paralisi della stessa nel caso non siano forniti gli assensi obbligatori che le norme prevedono che siano acquisiti nell’ambito dei singoli procedimenti amministrativi. La novità è manifesta anche poiché differenzia nettamente l’effetto della mancata acquisizione degli assensi citati rispetto alla mancata acquisizione di pareri e valutazioni tecniche di cui agli artt. 16 e 17. In questi ultimi casi è infatti previsto rispettivamente che l’amministrazione richiedente procede indipendentemente dall’espressione del parere[3] ovvero deve richiedere le valutazioni tecniche ad altri organi dell’amministrazione pubblica.

Sempre il comma 2 del nuovo articolo prevede inoltre, in caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali (e non genericamente pubbliche come invece previste nel primo comma) coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, un potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei Ministri, che decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento.

L’ulteriore e rilevante innovazione è rappresentata dal comma 3 laddove viene previsto che le disposizioni di cui al comma 1 e 2 si applichino anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nullaosta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico – territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini. Viene infatti fissata una deroga a quanto invece previsto sia dagli artt. 16 e 17 ma soprattutto, anche se in parte, da quanto previsto dall’art. 20. Invero tali ultimi articoli non si applicano nei settori citati dalla nuova norma, giuridicamente e socialmente qualificati come sensibili. La deroga del nuovo disposto normativo è però in parte temperata dall’aumento del termine ordinario per l’acquisizione degli assensi, fissato in novanta giorni in luogo di trenta.

L’intenzione del legislatore è quindi quella di fare prevalere la speditezza dei procedimenti rispetto alla tutela degli interessi riportati senza, a dire il vero, procurarne un affievolimento[4]. Tuttavia questo ampliamento dell’ambito applicativo del silenzio assenso può introdurre problemi diversi considerando che già la disciplina di cui all’art. 20 L. 7 agosto 1990, n. 241 – introdotta dalla L n. 80/2005 – non pareva tenere in considerazione quanto indicato dalla giurisprudenza costituzionale degli anni precedenti in ordine alla necessità di contemplare ipotesi di silenzio-assenso solo laddove la discrezionalità nel rilascio dell'atto autorizzatorio fosse modestissima, in guisa che l'Amministrazione non dovesse effettuare una composizione degli interessi, le cui modalità non sarebbero state verificabili o sindacabili in assenza dell'atto scritto. Il tutto per non svuotare l'attività amministrativa del suo contenuto essenziale, compromettendo valori costituzionalmente rilevanti quali il buon andamento[5]. Come può ritenersi compatibile la norma con tale principio quando in gioco ci sono interessi cosiddetti sensibili?

Infine il comma 4 prevede che l’intero articolo non si applichi nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione Europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi, in ottemperanza al noto primato del diritto europeo.

Per concludere non si può che affermare che l’efficacia di tale norma, seppur astrattamente buona, dovrà essere valutata sul campo applicativo. Di certo rappresenta un passo apprezzabile per ridurre i tempi di conclusione del procedimento amministrativo.

 

[1] cfr. Elio Casetta, Compendio di diritto amministrativo, Giuffrè Editore, 2011 pag. 325.

[1] Per una compiuta distinzione tra pareri e valutazioni tecniche cfr. Monica Delsignore, La valutazione tecnica ed i suoi riflessi sul procedimento in Foro Amministrativo CDS, fasc. 5, 2010, pag. 1121.

[1] Prima dell’introduzione del nuovo art. 17bis l’unica deroga al disposto dell’art. 16 L. 7 agosto 1990, n. 241 introducente il silenzio assenso era stata disposta dall’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 luglio 2004, n. 3361 in tema di “Disposizioni urgenti di protezione civile.”. All’articolo 2 comma 5 è infatti previsto che per i progetti attinenti alla realizzazione di edifici pubblici, edifici monumentali di pubblico interesse ed opere pubbliche, inerenti ai gravi eventi sismici che hanno colpito il territorio della provincia di Rieti, i pareri, i visti e i nulla-osta che si dovessero rendere necessari anche successivamente alla conferenza dei servizi, si intendono inderogabilmente acquisiti con esito positivo trascorsi 10 giorni dalla richiesta effettuata dal legale rappresentante dell'Ente attuatore, in deroga all'art. 16 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche e integrazioni. La disposizione, ritenuta d’emergenza, ha un carattere peculiare.

[1] Per una disamina sull’impatto della riforma sugli interessi sensibili cfr. Giulio Vesperini, Le norme generali sulla semplificazione, in Giornale di diritto amministrativo, 5/2015, pag. 629 e ss.

[1] Cfr. Corte cost. n. 393 del 19 ottobre 1992, cit. e ord. n. 248 del 24 giugno 2005.

 

 

 

 



[1] cfr. Elio Casetta, Compendio di diritto amministrativo, Giuffrè Editore, 2011 pag. 325.
[2] Per una compiuta distinzione tra pareri e valutazioni tecniche cfr. Monica Delsignore, La valutazione tecnica ed i suoi riflessi sul procedimento in Foro Amministrativo CDS, fasc. 5, 2010, pag. 1121.
[3] Prima dell’introduzione del nuovo art. 17bis l’unica deroga al disposto dell’art. 16 L. 7 agosto 1990, n. 241 introducente il silenzio assenso era stata disposta dall’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 luglio 2004, n. 3361 in tema di “Disposizioni urgenti di protezione civile.”. All’articolo 2 comma 5 è infatti previsto che per i progetti attinenti alla realizzazione di edifici pubblici, edifici monumentali di pubblico interesse ed opere pubbliche, inerenti ai gravi eventi sismici che hanno colpito il territorio della provincia di Rieti, i pareri, i visti e i nulla-osta che si dovessero rendere necessari anche successivamente alla conferenza dei servizi, si intendono inderogabilmente acquisiti con esito positivo trascorsi 10 giorni dalla richiesta effettuata dal legale rappresentante dell'Ente attuatore, in deroga all'art. 16 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche e integrazioni. La disposizione, ritenuta d’emergenza, ha un carattere peculiare.
[4] Per una disamina sull’impatto della riforma sugli interessi sensibili cfr. Giulio Vesperini, Le norme generali sulla semplificazione, in Giornale di diritto amministrativo, 5/2015, pag. 629 e ss.
[5] Cfr. Corte cost. n. 393 del 19 ottobre 1992, cit. e ord. n. 248 del 24 giugno 2005.

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